堅(jiān)持“三個(gè)必須” 

強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

——《安全生產(chǎn)法》相關(guān)內(nèi)容解讀

修改后的《安全生產(chǎn)法》已于2021年6月10日公布，將于今年9月1日生效。筆者全程參與此次《安全生產(chǎn)法》修改，一個(gè)強(qiáng)烈的、深刻的感受就是強(qiáng)化安全責(zé)任，既強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，又強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任。如此強(qiáng)調(diào)責(zé)任，只因責(zé)任制是抓好安全生產(chǎn)工作的靈魂。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，建立健全黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，特別是在中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)。強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，既是中國共產(chǎn)黨維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的政治使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，又是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的充分體現(xiàn)，抓住了做好安全生產(chǎn)工作的根本。

長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，責(zé)任制是最直接、最有效的制度力量，任何一方面的責(zé)任缺位，都會(huì)留下監(jiān)督和管理上的漏洞，埋下事故發(fā)生的隱患。因而，只有明晰政府安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，才能將安全生產(chǎn)各項(xiàng)規(guī)定和政策真正落到實(shí)處、見到實(shí)效。

“三個(gè)必須”是安全生產(chǎn)的基本原則

在講到安全生產(chǎn)的責(zé)任主體時(shí)，通常會(huì)講企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任。此次修改的《安全生產(chǎn)法》要求在強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任的同時(shí)，也強(qiáng)化和落實(shí)“政府監(jiān)管責(zé)任”。那么，如何落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任呢？習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，要把安全責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人頭，堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，加強(qiáng)督促檢查、嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲，全面推進(jìn)安全生產(chǎn)工作。

按照習(xí)近平總書記重要指示要求，《安全生產(chǎn)法》此次修改緊緊抓住責(zé)任制這個(gè)安全生產(chǎn)工作的靈魂，明確規(guī)定：安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全（簡稱“三個(gè)必須”），強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制?！叭齻€(gè)必須”寫入《安全生產(chǎn)法》，從法制角度確立了安全生產(chǎn)責(zé)任明晰、認(rèn)定、追究的原則與依據(jù)，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述的最鮮明的體現(xiàn)。也就是說，無論是政府層面如何厘清有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，還是企業(yè)層面如何界定企業(yè)從負(fù)責(zé)人、職能部門、車間、班組到一線從業(yè)人員的安全生產(chǎn)管理責(zé)任，都應(yīng)遵循“三個(gè)必須”原則。

打造企業(yè)全員安全責(zé)任鏈條迫在眉睫

習(xí)近平總書記指出，所有企業(yè)都必須認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，做到安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位，確保安全生產(chǎn)。安全風(fēng)險(xiǎn)存在于企業(yè)各種物料、各個(gè)裝置之內(nèi)，隱患產(chǎn)生于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全過程、各環(huán)節(jié)之中，因而企業(yè)要生存、發(fā)展、開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，就必須讓企業(yè)所有人把安全生產(chǎn)這個(gè)責(zé)任牢牢地扛在肩上。安全生產(chǎn)，人人有責(zé)。因而，強(qiáng)化和落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，就是要求企業(yè)應(yīng)根據(jù)本單位治理架構(gòu)，建立和實(shí)行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，打造和擰緊安全生產(chǎn)責(zé)任鏈條。全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，既是2016年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》指明的改革發(fā)展方向，也是2017年實(shí)施的《國務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制工作的通知》的具體指導(dǎo)要求。

對(duì)此，《安全生產(chǎn)法》的此次修改，在第四條增加“全員”二字，將“建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度”作為企業(yè)安全生產(chǎn)總體要求之一，同時(shí)在第二十二條也增加“全員”二字，要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)當(dāng)明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容”，給出了落實(shí)全員安全責(zé)任制的具體要求。

在實(shí)際操作中，如何有效落實(shí)全員安全責(zé)任，破解“安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或管理人員專門管安全”的片面、錯(cuò)誤認(rèn)知，避免企業(yè)其他職能部門對(duì)安全生產(chǎn)推諉扯皮？解決之道就是需要堅(jiān)持“三個(gè)必須”，擰緊企業(yè)全員安全責(zé)任鏈條。

一方面，要關(guān)注企業(yè)安全責(zé)任鏈條的全員性，應(yīng)自上而下，從包括法定代表人、實(shí)際控制人等在內(nèi)的主要負(fù)責(zé)人，其他負(fù)責(zé)人，職能部門負(fù)責(zé)人，生產(chǎn)車間負(fù)責(zé)人，生產(chǎn)班組負(fù)責(zé)人，到一線崗位的每名員工，明確所有人員均應(yīng)承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任，建立“層層負(fù)責(zé)、人人有責(zé)、各負(fù)其責(zé)”的安全生產(chǎn)工作體系。為此，《安全生產(chǎn)法》此次修改，牢牢抓住企業(yè)負(fù)責(zé)人這一“關(guān)鍵少數(shù)”，既明確指出企業(yè)主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，補(bǔ)充完善了主要負(fù)責(zé)人的7項(xiàng)法定職責(zé)，也明確規(guī)定“其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)”。

另一方面，要關(guān)注企業(yè)全員責(zé)任鏈條的嚴(yán)密性，即應(yīng)在形成“橫向到邊、縱向到底”責(zé)任制網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，建立覆蓋企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、車間、班組和基層所有崗位并包含責(zé)任人員、具體職責(zé)、責(zé)任區(qū)域、考核標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容的責(zé)任制清單，每年組織逐級(jí)簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任狀，明確責(zé)任目標(biāo)，納入各層級(jí)業(yè)績考核體系，逐級(jí)落實(shí)和考核。

厘清政府安全監(jiān)管責(zé)任至關(guān)重要

政府是安全生產(chǎn)監(jiān)管的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)管部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)?！栋踩a(chǎn)法》此次修改，充分考慮到政府安全監(jiān)管體制機(jī)制和責(zé)任制度的完善。

一方面，對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府提出一系列新職責(zé)、新要求，例如，安全生產(chǎn)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全生產(chǎn)能力建設(shè)、建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與論證機(jī)制、實(shí)施重大安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控等。這些新職責(zé)、新要求既是落實(shí)黨中央、國務(wù)院強(qiáng)調(diào)源頭防范、嚴(yán)把安全準(zhǔn)入關(guān)的必然要求，也是加大事故預(yù)防力度的縱深和有效舉措。2018年4月，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》發(fā)布實(shí)施。這是第一部關(guān)于安全生產(chǎn)的黨內(nèi)法規(guī)，明確規(guī)定，“實(shí)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。地方各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，班子其他成員對(duì)分管范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！贝艘?guī)定已厘清從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面到省級(jí)層面地方各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的安全生產(chǎn)責(zé)任。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和功能區(qū)的特殊性，《安全生產(chǎn)法》本次修改進(jìn)一步明確了各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風(fēng)景區(qū)等的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，賦予其依照地方立法開展相應(yīng)監(jiān)管的職責(zé)，旨在推動(dòng)基層政府部門及各類功能區(qū)屬地監(jiān)管職責(zé)切實(shí)落實(shí)。

另一方面，《安全生產(chǎn)法》此次修改，要求依照“三個(gè)必須”原則明確和厘清各級(jí)政府有關(guān)部門的安全生產(chǎn)責(zé)任，依法編制安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。第十條規(guī)定，應(yīng)急管理部門對(duì)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、民航等有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。鑒于有關(guān)部門均承擔(dān)著安全生產(chǎn)責(zé)任，因而應(yīng)相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用。2016年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》要求，按照管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全和誰主管誰負(fù)責(zé)的原則，厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管關(guān)系，明確各有關(guān)部門安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作職責(zé)，并落實(shí)到部門工作職責(zé)規(guī)定中。

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革優(yōu)化了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，并將生產(chǎn)安全、消防、防災(zāi)減災(zāi)等職能合并，在“大應(yīng)急”框架下以應(yīng)急管理為主線，成立應(yīng)急管理部，我國政府職能部門在安全生產(chǎn)方面的職能和權(quán)利義務(wù)劃分也隨之變化?，F(xiàn)在，應(yīng)充分利用好“三個(gè)必須”寫入《安全生產(chǎn)法》這一契機(jī)，進(jìn)一步厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，明確部門監(jiān)管責(zé)任，形成安全生產(chǎn)監(jiān)管合力，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管效能。

一是明確應(yīng)急管理部門對(duì)安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管并非“無所不管”，其主要負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)劃的制定修訂、執(zhí)法監(jiān)管、事故調(diào)查處理、應(yīng)急救援管理、統(tǒng)計(jì)分析、宣傳教育培訓(xùn)等綜合性工作，承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，解決了綜合監(jiān)管概念不清、邊界模糊的問題。

二是明確負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門職責(zé)，要求其按照相關(guān)法律法規(guī)要求，在其職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立承擔(dān)安全監(jiān)管職責(zé)，根據(jù)法律賦予的權(quán)利確立安全監(jiān)管執(zhí)法主體地位，明確執(zhí)法權(quán)，依法對(duì)本行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┌踩a(chǎn)行政處罰。

三是全面落實(shí)行業(yè)主管部門的專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)管理和指導(dǎo)職責(zé)。強(qiáng)調(diào)行業(yè)主管部門雖然不是監(jiān)管執(zhí)法部門，但對(duì)本行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任，在履行行業(yè)管理職責(zé)的同時(shí)也要切實(shí)管好安全生產(chǎn)工作，從行政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等方面加強(qiáng)行業(yè)安全生產(chǎn)工作。

四是黨委和政府其他有關(guān)部門在主要職責(zé)范圍內(nèi)為安全生產(chǎn)工作提供支持保障，共同推進(jìn)安全發(fā)展，在負(fù)責(zé)干部考核、宣傳教育、責(zé)任追究、產(chǎn)業(yè)政策、安全投入、科技裝備、市場監(jiān)管等方面統(tǒng)籌考慮安全生產(chǎn)工作，落實(shí)各項(xiàng)支持措施。

五是對(duì)于新興行業(yè)領(lǐng)域，修改后的《安全生產(chǎn)法》第十條首次在立法中明確了對(duì)新興行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)不明確的，由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監(jiān)督管理部門，為政府相關(guān)職能部門對(duì)新興經(jīng)濟(jì)經(jīng)營主體進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管提供了法律依據(jù)，是政府積極落實(shí)安全生產(chǎn)監(jiān)管主體責(zé)任的良好體現(xiàn)。

總而言之，《安全生產(chǎn)法》此次修改，立足于人民群眾對(duì)平安的需求向往，將“三個(gè)必須”引入法律，強(qiáng)化和落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，既是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述、堅(jiān)持“兩個(gè)至上”、把保護(hù)人民生命安全擺在首位的最好體現(xiàn)，也為更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。